關于國務院機構改革方案的說明
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關于國務院機構改革方案的說明
——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上
国务委员  王勇
 
 
各位代表:
  我受國務院委托,根據黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》,就國務院機構改革方案向大會作說明,請予審議。
  黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出重要部署,要求統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。這次深化黨和國家機構改革的總體要求是,全面貫徹黨的十九大精神,堅持以馬克思列甯主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,適應新時代中國特色社會主義發展要求,堅持穩中求進工作總基調,堅持正確改革方向,堅持以人民爲中心,堅持全面依法治國,以加強黨的全面領導爲統領,以國家治理體系和治理能力現代化爲導向,以推進黨和國家機構職能優化協同高效爲著力點,改革機構設置,優化職能配置,深化轉職能、轉方式、轉作風,提高效率效能,爲決勝全面建成小康社會、開啓全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大複興的中國夢提供有力制度保障。 
  《深化黨和國家機構改革方案》就統籌推進黨政軍群機構改革作出了全面安排部署,深化國務院機構改革是其中的一項重要任務。總的考慮是,著眼于轉變政府職能,堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端,圍繞推動高質量發展,建設現代化經濟體系,加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能,結合新的時代條件和實踐要求,著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整,構建起職責明確、依法行政的政府治理體系,提高政府執行力,建設人民滿意的服務型政府。
  這次國務院機構改革的具體內容如下。
  一、關于國務院組成部門調整
  (一)組建自然資源部。爲統一行使全民所有自然資源資産所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修複職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,實現山水林田湖草整體保護、系統修複、綜合治理,方案提出,將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責,國家海洋局的職責,國家測繪地理信息局的職責整合,組建自然資源部,作爲國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。其主要職責是,對自然資源開發利用和保護進行監管,建立空間規劃體系並監督實施,履行全民所有各類自然資源資産所有者職責,統一調查和確權登記,建立自然資源有償使用制度,負責測繪和地質勘查行業管理等。
不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。
  (二)组建生态环境部。保护环境是我国的基本国策。为整合分散的生态环境保护职责,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,加强环境污染治理,保障国家生态安全,建设美丽中国,方案提出,将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局牌子。其主要职责是,制定并组织实施生态环境政策、规划和标准,统一负责生态环境监测和执法工作,監督管理污染防治、核与辐射安全,组织开展中央环境保护督察等。
不再保留環境保護部。
  (三)组建农业农村部。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。为坚持农业农村优先发展,统筹实施乡村振兴战略,推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,加快实现农业农村现代化,方案提出,将农业部的职责,以及国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合,组建农业农村部,作为国务院组成部门。其主要职责是,统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策,監督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全,负责农业投资管理等。 
将农业部的渔船检验和監督管理职责划入交通运输部。
不再保留農業部。
  (四)組建文化和旅遊部。爲增強和彰顯文化自信,統籌文化事業、文化産業發展和旅遊資源開發,提高國家文化軟實力和中華文化影響力,推動文化事業、文化産業和旅遊業融合發展,方案提出,將文化部、國家旅遊局的職責整合,組建文化和旅遊部,作爲國務院組成部門。其主要職責是,貫徹落實黨的宣傳文化工作方針政策,研究擬訂文化和旅遊工作政策措施,統籌規劃文化事業、文化産業、旅遊業發展,深入實施文化惠民工程,組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作,維護各類文化市場包括旅遊市場秩序,加強對外文化交流,推動中華文化走出去等。
不再保留文化部、國家旅遊局。
  (五)组建国家卫生健康委员会。人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略,树立大卫生、大健康理念,把以治病为中心转变到以人民健康为中心,预防控制重大疾病,积极应对人口老龄化,加快老龄事业和产业发展,为人民群众提供全方位全周期健康服务,方案提出,将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责,工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责,国家安全生产監督管理总局的职业安全健康監督管理职责整合,组建国家卫生健康委员会,作为国务院组成部门。其主要职责是,拟订国民健康政策,协调推进深化医药卫生体制改革,组织制定国家基本药物制度,監督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急,负责计划生育管理和服务工作,拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。
保留全國老齡工作委員會,日常工作由國家衛生健康委員會承擔。民政部代管的中國老齡協會改由國家衛生健康委員會代管。國家中醫藥管理局由國家衛生健康委員會管理。
不再保留國家衛生和計劃生育委員會。不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。
  (六)组建退役军人事务部。为维护军人军属合法权益,加强退役军人服务保障体系建设,建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制,让军人成为全社会尊崇的职业,方案提出,将民政部的退役军人优抚安置职责,人力资源和社会保障部的军官转业安置职责,以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合,组建退役军人事务部,作为国务院组成部门。其主要职责是,拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法規并组织实施,褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向,负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作,组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等,指导全国拥军优属工作,负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。
  (七)组建应急管理部。我国是灾害多发频发的国家,为防范化解重特大安全风险,健全公共安全体系,整合优化应急力量和资源,推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制,提高防灾减灾救灾能力,确保人民群众生命财产安全和社会稳定,方案提出,将国家安全生产監督管理总局的职责,国务院办公厅的应急管理职责,公安部的消防管理职责,民政部的救灾职责,国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责,中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合,组建应急管理部,作为国务院组成部门。其主要职责是,组织编制国家应急总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援,承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合監督管理和工矿商贸行业安全生产監督管理等。
  公安消防部隊、武警森林部隊轉制後,與安全生産等應急救援隊伍一並作爲綜合性常備應急骨幹力量,由應急管理部管理,實行專門管理和政策保障,制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法,提高職業榮譽感,保持有生力量和戰鬥力。
需要說明的是,按照分級負責的原則,一般性災害由地方各級政府負責,應急管理部代表中央統一響應支援;發生特別重大災害時,應急管理部作  爲指揮部,協助中央指定的負責同志組織應急處置工作,保證政令暢通、指揮有效。應急管理部要處理好防災和救災的關系,明確與相關部門和地方各自職責分工,建立協調配合機制。
  考慮到中國地震局、國家煤礦安全監察局與防災救災聯系緊密,劃由應急管理部管理。 
  不再保留国家安全生产監督管理总局。
  (八)重新組建科學技術部。創新是引領發展的第一動力,是建設現代化經濟體系的戰略支撐。爲更好實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略,加強國家創新體系建設,優化配置科技資源,推動建設高端科技創新人才隊伍,方案提出,將科學技術部、國家外國專家局的職責整合,重新組建科學技術部,作爲國務院組成部門。科學技術部管理國家自然科學基金委員會,對外保留國家外國專家局牌子。其主要職責是,擬訂國家創新驅動發展戰略方針以及科技發展、基礎研究規劃和政策並組織實施,統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革,組織協調國家重大基礎研究和應用基礎研究,編制國家重大科技項目規劃並監督實施,牽頭建立統一的國家科技管理平台和科研項目資金協調、評估、監管機制,負責引進國外智力工作等。
  (九)重新組建司法部。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。爲貫徹落實全面依法治國基本方略,統籌行政立法、行政執法、法律事務管理和普法宣傳,推動政府工作納入法治軌道,方案提出,將司法部和國務院法制辦公室的職責整合,重新組建司法部,作爲國務院組成部門。其主要職責是,負責有關法律和行政法規草案起草,負責立法協調和備案審查、解釋,綜合協調行政執法,指導行政複議應訴,負責普法宣傳,負責監獄、戒毒、社區矯正管理,負責律師公證和司法鑒定仲裁管理,承擔國家司法協助等。
不再保留國務院法制辦公室。
  (十)優化水利部職責。考慮到三峽主體工程建設任務已經完成,南水北調東線和中線工程已經竣工,方案提出,將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室並入水利部。
不再保留國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室。
  (十一)优化审计署职责。改革审计管理体制,保障依法独立行使审计监督权,是健全党和国家监督体系的重要内容。为整合审计监督力量,减少职责交叉分散,避免重复检查和监督盲区,增强监督效能,方案提出,将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产監督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署,相应对派出审计监督力量进行整合优化,构建统一高效审计监督体系。审计署负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。
  需要說明的是,本次大會已經審議通過了憲法修正案。根據憲法修正案有關規定,設立國家監察委員會。爲此,不再保留監察部、國家預防腐敗局,監察部、國家預防腐敗局並入國家監察委員會。
  各位代表,按照上述方案,新組建或重新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、科學技術部、司法部、水利部、審計署;不再保留監察部、國土資源部、環境保護部、農業部、文化部、國家衛生和計劃生育委員會;除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。根據國務院組織法規定,這些機構的調整和設置,請大會審議。
  二、關于國務院其他機構調整
  (一)组建国家市场監督管理总局。改革市场监管体系,实行统一的市场监管,是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。为完善市场监管体制,推动实施质量强国战略,营造诚实守信、公平竞争的市场环境,进一步推进市场监管综合执法、加强产品质量安全监管,让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心,方案提出,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品監督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场監督管理总局,作为国务院直属机构。其主要职责是,负责市场综合監督管理,统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序,组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。
  考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药品監督管理局,由国家市场監督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。
  将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会,具体工作由国家市场監督管理总局承担。国家认证认可監督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场監督管理总局,对外保留牌子。
不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品監督管理总局。
  (二)組建國家廣播電視總局。爲加強新聞輿論工作,加強對重要宣傳陣地的管理,充分發揮廣播電視媒體的作用,方案提出,在國家新聞出版廣電總局廣播電視管理職責的基礎上組建國家廣播電視總局,作爲國務院直屬機構。其主要職責是,貫徹黨的宣傳方針政策,擬訂廣播電視管理的政策措施並督促落實,統籌規劃和指導協調廣播電視事業、産業發展,推進廣播電視領域的體制機制改革,監管、審查廣播電視與網絡視聽節目內容和質量,負責廣播電視節目的進口、收錄和管理,協調推動廣播電視領域走出去工作等。
  不再保留國家新聞出版廣電總局。
  (三)组建中国银行保险監督管理委员会。金融是现代经济的核心,必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。为深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线,方案提出,将中国银行业監督管理委员会和中国保险監督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险監督管理委员会,作为国务院直属事业单位。其主要职责是,依照法律法规统一監督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。
  将中国银行业監督管理委员会和中国保险監督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。
  不再保留中国银行业監督管理委员会、中国保险監督管理委员会。
  (四)組建國家國際發展合作署。爲充分發揮對外援助作爲大國外交的重要手段作用,加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調,推動援外工作統一管理,改革優化援外方式,更好服務國家外交總體布局和共建“一帶一路”等,方案提出,將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合,組建國家國際發展合作署,作爲國務院直屬機構。其主要職責是,擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策,統籌協調援外重大問題並提出建議,推進援外方式改革,編制對外援助方案和計劃,確定對外援助項目並監督評估實施情況等。援外的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔。
  (五)组建国家医疗保障局。为完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度,不断提高医疗保障水平,确保医保资金合理使用、安全可控,统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革,更好保障病有所医,方案提出,将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责,国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责,国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责,民政部的医疗救助职责整合,组建国家医疗保障局,作为国务院直属机构。其主要职责是,拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施,監督管理相关医疗保障基金,完善国家异地就医管理和费用结算平台,组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准,制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施,監督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。同时,为提高医保资金的征管效率,将基本医疗保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。
  (六)组建国家粮食和物资储备局。为加强国家储备的统筹规划,构建统一的国家物资储备体系,强化中央储备粮棉的監督管理,提升国家储备应对突发事件的能力,方案提出,将国家粮食局的职责,国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理,管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责,以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合,组建国家粮食和物资储备局,由国家发展和改革委员会管理。其主要职责是,根据国家储备总体发展规划和品种目录,组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、管理,统一负责储备基础设施的建设与管理,对管理的政府储备、企业储备以及储备政策落实情况进行监督检查,负责粮食流通行业管理和中央储备粮棉行政管理等。
  不再保留國家糧食局。
  (七)組建國家移民管理局。隨著我國綜合國力進一步提升,來華工作生活的外國人不斷增加,對做好移民管理服務提出新要求。爲加強對移民及出入境管理的統籌協調,更好形成移民管理工作合力,方案提出,將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合,建立健全簽證管理協調機制,組建國家移民管理局,由公安部管理。其主要職責是,協調擬定移民政策並組織實施,負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理,負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理,牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返,負責中國公民因私出入國(境)服務管理,承擔移民領域國際合作等。
  (八)组建国家林业和草原局。为加大生态系统保护力度,统筹森林、草原、湿地監督管理,加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,保障国家生态安全,方案提出,将国家林业局的职责,农业部的草原監督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。其主要职责是,監督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护,组织生态保护和修复,开展造林绿化工作,管理国家公园等各类自然保护地等。
  不再保留國家林業局。
  (九)重新组建国家知识产权局。强化知识产权创造、保护、运用,是加快建设创新型国家的重要举措。为解决商标、专利分头管理和重复执法问题,完善知识产权管理体制,方案提出,将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合,重新组建国家知识产权局,由国家市场監督管理总局管理。其主要职责是,负责保护知识产权工作,推动知识产权保护体系建设,负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决,指导商标、专利执法工作等。商标、专利执法职责交由市场监管综合执法队伍承担。
  (十)調整全國社會保障基金理事會隸屬關系。爲加強社會保障基金管理和監督,理順職責關系,保證基金安全和實現保值增值目標,方案提出,將全國社會保障基金理事會由國務院管理調整爲由財政部管理,承擔基金安全和保值增值的主體責任,作爲基金投資運營機構,不再明確行政級別。
  (十一)改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機構合並,具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合並後,實行以國家稅務總局爲主與省(區、市)人民政府雙重領導管理體制。
  此外,根據形勢發展和工作需要,國務院其他一些機構也作了調整。
  各位代表,按照上述方案,组建或重新组建国家市场監督管理总局及国家药品監督管理局、国家广播电视总局、中国银行保险監督管理委员会、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家知识产权局等。根据国务院组织法规定,国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和设置,将由新组成的国务院审查批准。
  總的看,這次國務院機構改革貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神,落實堅持和加強黨的全面領導的要求,適應新時代我國社會主要矛盾變化,聚焦發展所需、基層所盼、民心所向,按照優化協同高效的原則,既立足當前也著眼長遠,優化了國務院機構設置和職能配置,理順了職責關系。改革後,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。通過改革,國務院機構設置更加符合實際、科學合理、更有效率,必將爲全面貫徹落實黨的十九大部署的各項任務提供有力組織保障。
  下一步在機構改革實施工作中,國務院將認真貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,把思想和行動統一到黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署上來,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,精心組織,周密部署。抓緊建立工作機制,制定配套措施,排出時間表,逐項抓好落實。要把深化機構改革同簡政放權、放管結合、優化服務結合起來,不論是新組建的部門,還是職責調整的部門,都必須進一步轉變職能,提高工作效能。各部門主要負責同志要親自抓、抓到位,做好思想政治工作,嚴肅改革紀律,確保機構、職責、隊伍等按要求及時調整到位,確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散、幹勁不減。
  各位代表,今年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年,是改革開放40周年,是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啓下的關鍵一年,確保深化黨和國家機構改革順利進行意義重大。我們要高舉中國特色社會主義偉大旗幟,緊密團結在以習近平同志爲核心的黨中央周圍,統一思想,統一行動,銳意改革,確保完成國務院機構改革各項任務,爲決勝全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大複興的中國夢而奮鬥!